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アフガン退避、成否を分けた紛争国の相場観(2)【実業之日本フォーラム】  9月22日10時14分

本稿は、『アフガン退避、成否を分けた紛争国の相場観(1)』の続きである。

4.成否を分けた紛争国の「相場観」

今回のアフガン退避オペレーションで、NATO加盟国や韓国が自国民のみならずアフガニスタンの協力者も含め退避を実施できた一方で、日本はアフガン人協力者を退避させられなかった。その成否を分けたのは、米欧などNATO加盟国や韓国と比べた時、日本が国家として、アフガニスタンという紛争国の「相場観」を欠いていたためではなかったか。
武漢にはチャーター機が派遣できた。南スーダンには自衛隊がPKOとして展開していたし、衝突から数日後には事態が鎮静化し始めた。しかしアフガニスタンでは反政府武装勢力タリバンが首都カブールを瞬く間に制圧し、群衆が国際空港の滑走路まで押し寄せた。ここで日本ができたことは、米英の支援を受けつつ大使館員を一時退避させること、まずはそれが精一杯だった。しかし米国をはじめ各国は、国家として、この危機にほぼ共通した相場観を持って対応したように見える。つまり、8月末の米軍撤退期限は迫っており、タリバンがカブールを制圧し混迷が深まる中、時間が経てば状況はさらに悪化する。しかも混乱に乗じてIS-Kがテロ攻撃を仕掛けてくるのも時間の問題だろう。カブールの土地勘に基づく、そうした相場観があったのではないか。だからこそ、いち早く自国軍の輸送機を展開し、自国民およびアフガン人協力者の退避に動いた。

日本も現場では同様の相場観を持っていたのかもしれない。カブール陥落が迫る中、東京では外務省と防衛省が連携を続け、8月14日には自衛隊機派遣も検討されていたという。しかし急転直下、8月15日のカブール陥落という現実を目の当たりにし、その検討は止まってしまった。足かせとなったのは自衛隊機派遣の要件である厳しい法的制約だった。在外邦人等の輸送について定めた自衛隊法84条の4は「輸送を安全に実施することができると認めるとき」でなければ自衛隊機の派遣を認めていない。カブール国際空港では離陸する軍用機につかまって振り落とされる人々まで出ていた。これでは、とても自衛隊法が求める「安全」が確保されているとは言い難い。そう政府内で判断されても仕方ない状況が生じていた。しかも、もし派遣された要員に万が一のことがあれば、政府が国会で追及を受けることは間違いなく、支持率の下落が続いていた菅政権には大きな痛手となっていただろう。政治的にも慎重な判断を余儀なくされた。

しかし、「安全」でなければ邦人や現地の協力者を退避させられないという現行法のままでは、将来、台湾や朝鮮半島をめぐり起こり得る有事において、政府はふたたび慎重になり、最悪、立ちすくんでしまうのではないか。これまで自衛隊は内閣官房、外務省などと連携し「在外邦人等保護措置訓練」を実施してきた。派遣に備え待機部隊もあらかじめ指定していた。有事において邦人、そしてかけがえのない仲間である現地の人々を救出するため、自衛隊機を展開する退避オペレーションが、より機動的に実施できるよう、自衛隊法や運用の見直しが必要であろう。

5.アフガン人現地職員の退避が外交に及ぼすインパクト

日本という平和な島国で、戦争のリアリティを感じることは少ない。銃声を聞くことはもちろん、街中で銃を見ることは、まずない。紛争地を経験した人も少ない。難民も少ない。紛争国の現地職員や通訳の重要性や、ひとたび政府が崩壊すれば彼らが命の危険にさらされる現実について、今回をきっかけに知った人も多いのではないか。カブール陥落前に、邦人はともかく、何としてでも日本に関わりのあるアフガン人も救出しなければという思いを持つ人は限られていた。

現行の自衛隊法では、退避を希望する日本人が一人もいない場合、現地の協力者等のみを退避させることはできない。しかし、危機時に現地職員など協力者を退避させられないことは人道的に問題があるのみならず、国益を損なう。現地職員にすれば、日本政府は有事に助けてくれないのではないか、見捨てられるのではないかとの不安を持つからである。紛争国で現地職員の協力が得られなければ、日本の活動は大きく制約される。

G7のうち日本以外の6か国、そしてトルコや湾岸諸国が大使館の現地職員など多くのアフガン人を退避させ、日本が後手に回ったことは、これからのアフガニスタンをめぐる外交にもボディブローのように効いてくるだろう。9月6日、米国のブリンケン国務長官はオースティン国防長官とともにカタールを訪問し、退避オペレーションへの協力に謝意を示した。さらに9月8日、ブリンケン国務長官はドイツのラムシュタイン米空軍基地を訪れ、マース独外相とともに、アフガン情勢をめぐるオンライン閣僚会合を共催した。22か国の外相とEU外務・安全保障上級代表、NATO事務総長、国連事務次長が出席した。トランプ政権はドイツの駐留米軍を大幅に削減する方針を示していたが、その時から一転、アフガン退避を機に、米独外相が共催したこの会合は、米独関係の深まりを象徴する出来事となった。
さらに、この会合はアフガンからの出国を希望する人々が安全に移動できるよう、タリバン、そしてアフガンに残された人々に対してもメッセージを発信する機会となった。振り返れば2001年11月、当時のタリバン政権が崩壊したあと、ドイツは和平会議を誘致した。これを米国や隣国など周辺国が支持し、アフガン国内の北部連合や亡命アフガン人組織も巻き込んで、ドイツ政府はボン和平会議を開催した。ドイツは「議論の場を主催する力(convening power)」を発揮した。最近のアフガン情勢をめぐるドイツを見ると、当時の動きが思い出される。このようにアフガニスタンをめぐる外交は活発に動いている。また、アフガン内政やタリバンの動向、IS-Kによるタリバンを狙った攻撃などに関する情報収集と分析も大切である。アフガンから欧米や湾岸諸国へ退避した各国の現地職員は、引き続き情報分析や外交を支えているのだろう。

また、すでにジャーナリストや国連職員が、一時退避先からカブールに戻り始めている。国連の幹部も次々とカブールを訪問している。アフガニスタンをめぐる外交や人道支援、メディアの動きが活発だ。日本大使館も、いまは臨時事務所をドーハに構えているが、そのうちカブールに戻ることになるだろう。カブールには、危険を承知でアフガニスタンに残り、日本のために引き続き働きたいというアフガン人職員もいるだろう。一方で、一刻も早く退避したい、あるいは家族だけでも退避させてほしいと願う人も多いはずだ。そうした現地職員の声に応えることができなければ、日本政府が築いてきた信頼も失われてしまう。カブールでは商用機のフライトが再開しつつあるものの、多くのアフガン人の出国が、いまだ認められていない。日本政府のみならずオールジャパンで、退避が実現できるよう、地道な努力を続けていく必要がある。

6.今こそ検証を

米国ではカブール陥落直後から、記者や議会がバイデン政権に対して見通しの甘さを追及してきた。そのたびに政府高官が言及していたのが、検証の必要性である。サリバン大統領補佐官(国家安全保障担当)は ”hot wash”、ミリー統合参謀本部議長は ”after action review” を実施する方針だと繰り返し述べた。いずれもアフター・アクション・レビュー、つまり検証を意味する。早速、米議会ではアフガニスタンからの米軍撤退について検証が始まった。下院は9月13日に5時間超、上院は9月14日に3時間半超、ブリンケン国務長官を招いて公聴会を開いた。

日本では防衛省・自衛隊が今回の任務について検証すると公表している。また茂木外務大臣も9月3日の記者会見で、アフガン人の退避支援とともに、検証の必要性に言及している。しかし有事のNEOは、政府一丸となって取り組むべき危機対応である。官邸、外務省、防衛省・自衛隊、内閣官房など関係省庁も参加する、包括的な検証が必要であろう。

検証で重要なことは、決して責任追及の場にしないことである。善玉・悪玉の構図を描くのではなく、クリティカル・レビューを行う。退避オペレーションに関与した当事者の声をできるだけ網羅的に集める。あくまで証拠に基づき、実証主義の精神に徹する。検証で一般的に問われる項目は、大きく以下の4つである。
(1)事前に、何が起こると予想されていたか
(2)実際に起こったことは何か
(3)うまくいったことは何か、それはなぜか(好事例)
(4)何が、どのように改善されるべきか(教訓、提言)

「喉元過ぎれば熱さを忘れる」では、現場が奮闘した経験はすぐに風化していく。国家として紛争国や有事の相場観を養うこともできない。アフガン退避をめぐる意思決定の背景を丁寧に紐解き、建設的な検証を行うことは、我が国の危機管理のためにも大切である。

写真:AP/アフロ

【参考文献】
紀谷昌彦『南スーダンに平和をつくる』ちくま新書、2019年。
「武漢からの邦人救出と水際対策強化」『新型コロナ対応・民間臨時調査会(コロナ民間臨調)会調査・検証報告書』ディスカヴァー・トゥエンティワン、2020年。
室岡鉄夫「韓国軍の国際平和協力活動—湾岸戦争から国連PKO参加法の成立まで」『防衛研究所紀要』第13巻第2号(2011年1月)。


【執筆者プロフィール】
相良祥之
一般財団法人アジア・パシフィック・イニシアティブ(API)主任研究員。国連・外務省・IT企業で国際政治や危機管理の実務に携わり、2020年から現職。研究分野は国際公共政策、国際紛争、新型コロナ対策やワクチン外交など健康安全保障、経済安全保障、制裁、サイバー、新興技術。2020年前半の日本のコロナ対応を検証した「コロナ民間臨調」で事務局をつとめ、報告書では国境管理(水際対策)、官邸、治療薬・ワクチンに関する章で共著者。慶應義塾大学法学部卒、東京大学公共政策大学院修了。ツイッター:https://twitter.com/Yoshi_Sagara


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